Por Juan Carlos Cassagne*

I

La trascendencia de las funciones de asesoramiento jurídico en el ámbito de la Administración Pública es algo que hoy nadie pretende desconocer fundamentalmente por la gravitación que ella tiene y tendrá en el futuro sin duda alguna, en la cada vez más compleja tarea de realizar un auténtico Estado Social de Derecho.

Muchas son las causas que han generado esa importancia donde se multiplican y combinan factores de la más diversa naturaleza que llevan a la actividad administrativa a un grado de complejidad y especialización crecientes como consecuencia del abandono del principio de no injerencia y la adopción de una postura orientada a la realización de un orden social justo en la comunidad jurídicamente organizada que debe ser el Estado.

La historia de las Administraciones Públicas constituye un ejemplo más de los avances y retrocesos que sufren los pueblos en la constante tarea de alcanzar ese Estado Social de Derecho o régimen de justicia (1), una de cuyas funciones esenciales es la actividad de administrar en forma permanente y concreta con arreglo a las prescripciones legales establecidas.

En materia de regulación de las funciones de asesoramiento jurídico y de organización del Cuerpo de Abogados del Estado, tenemos en la Argentina una ley sancionada y promulgada en el año 1947 que algunos sectores de la Administración Pública desconocen, otros la cumplen parcialmente y no faltan quienes propugnen una suerte de desuetudo para dejarla sin aplicación integral por tiempo indefinido, teniendo en cuenta la existencia de normas que derogan algunas de sus prescripciones.

Los abogados del Estado deben tomar conciencia también que sólo la unión solidaria de todos los integrantes del cuerpo hará posible su vertebración orgánica y el adecuado funcionamiento de los sistemas de asesoramiento jurídico, para colocar a nuestra Administración Pública en el nivel técnico-jurídico que reclama la comunidad en la cual vivimos.

Inmersos en un proceso en que nos ha colocado un cúmulo de circunstancias históricas de raigambre política y sociológica, ya no nos llama la atención que profesionales formados en otras disciplinas pretendan redactar los proyectos de leyes y las diferentes clases de reglamentos que se dictan en el ámbito del Poder Ejecutivo y las entidades descentralizadas. Esto lo afirmamos sin desmedro de las funciones que desarrollan los técnicos en sentido estricto -en su ámbito específico- cuya importancia se acrecienta en una era calificada de tecnológica (2).

La recuperación institucional de la República debe constituir un marco favorable para iniciar la reversión de ese proceso y para sentar las bases para instrumentar la aplicación efectiva de una prudente y equilibrada construcción legislativa, sin perjuicio de las mejoras que puedan introducirse en el futuro.

La ley 12.954 fue la que encabezó el conjunto de leyes integrantes del Primer Plan de Gobierno del Teniente General Perón que aprobó el Congreso Nacional luego de un debate donde -pese a perfilarse la pasión política que dominaba esa época- pueden extraerse conclusiones positivas para la valoración y aplicación de las distintas prescripciones en ella contenidas.

El proyecto de ley elaborado por el Poder Ejecutivo tuvo entrada en el Senado de la Nación siendo tratado en la sesión del 15 de noviembre de 1946. En tal oportunidad, el miembro informante de la Comisión, el senador ANTILLE expresó lo siguiente:

“Este proyecto tiene por objeto formar el Cuerpo de Abogados del Estado, bajo una dirección general, tratando de unificar la acción de todos los asesores que, hasta ahora, lo hacen prestando, sin coordinación, sus servicios jurídicos a las reparticiones autónomas o autárquicas y a los ministerios, según corresponda. Se ha querido dar con esta ley una unidad jurídica al conjunto de los servicios que prestan al Estado los abogados designados con este fin. El Poder Ejecutivo entiende que tendrá una mejor representación y asesoramiento si se lleva a la práctica este ordenamiento jurídico, dándole esta dirección general y si se establecen las formas como ante estos servidores del Estado han de tramitarse los asuntos administrativos y, a la vez, si se establecen las funciones que estos han de llenar ante los poderes judiciales, ante los funcionarios que compondrán los tribunales en lo contenciosoadministrativo y también ante los terceros que han de gestionar ciertas cuestiones referentes a sus intereses frente a la Nación.

“La comisión que ha estudiado y despachado este proyecto ha entendido que es altamente conveniente constituir un ordenamiento de esta especie, que tenga una dirección única, que se ha atribuido al señor Procurador General del Tesoro con el nombre de Director General del Cuerpo de Abogados”.

“Distintos abogados han ido sumándose al servicio de la Nación, a medida que se han creado reparticiones que han necesitado de estos servicios, sobre todo las reparticiones autárquicas; pero ninguno de ellos ha funcionado en forma coordinada y bajo una dirección única, hasta ahora. Los ministerios también tienen sus asesores y el Procurador General del Tesoro tiene una función especial como auxiliar y representante del Estado en la atención de las cuestiones judiciales que se plantean. Por eso es que era necesario dar a este conjunto de servidores jurídicos una unidad y una dirección, que se ha hecho recaer, como he dicho, en el Procurador del Tesoro” (3).

Al discutirse el proyecto de ley en la Cámara baja, se sostuvo que la idea básica de la ley era la unificación del asesoramiento jurídico de la Administración, el criterio jurídico del Estado en suma, lo cual no contradice el principio de la doble relación que vincula a los profesionales del cuerpo: técnica y profesional con respecto a la Procuración del Tesoro; administrativa y disciplinaria del Ministerio o Secretaría a la cual se hallan adscriptos (4).

Frente a las críticas que se vertieron entonces sobre la unificación de la jurisprudencia administrativa, debe reconocerse en primer término - recordando lo acontecido en el campo judicial - que en el mundo se ha luchado constantemente por la implantación de tribunales superiores a fin de unificar los criterios jurisprudenciales sin que jamás se haya entendido que tal cosa implicaba instrumentar un sistema autoritario.

Pero aparte de ello no hay que olvidar que las tareas de asesoramiento jurídico se prestan en el ámbito de la Administración Pública, donde es necesario mantener el principio de unidad de la acción administrativa en base a criterios jurídicos generales y uniformes para todos los administrados.

La lectura del debate parlamentario despierta sin duda muchas sugerencias y descubre interesantes disensiones en torno de las normas de la ley que no es nuestro propósito analizar aquí y aunque tampoco lo es la reseña de los antecedentes que sobre esta materia existen en la legislación comparada, no dejan de ser una confirmación de la tendencia legislativa argentina, iniciada en 1947, las recomendaciones que obran en el informe sobre la Reforma de la Administración Pública de Venezuela, realizado en el año 1972 por la Comisión de Administración Pública de ese país presidida por el profesor BREWER CARIAS.

Allí se dice que la Procuraduría General de la República (equivalente a nuestra Procuración del Tesoro) deberá perfeccionar los mecanismos necesarios “para convertirse realmente en órgano central de un sistema de asesoría y asistencia jurídica de la Administración Pública Nacional”. En este sentido - se agrega - las Consultorías Jurídicas de los diversos Ministerios e Institutos Autónomos deberán vincularse aún más con la Procuraduría General de la República, en su carácter de órganos ministeriales o sectoriales del sistema nacional de Asesoría Jurídica y seguir las orientaciones normativas que, en cuanto a la interpretación del ordenamiento jurídico, establezca la Procuraduría General de la República. En esta forma - se concluye -, la uniformidad e integridad en la aplicación del derecho por parte de la Administración Pública estará garantizada (5).

II

Es en el diario ejercicio de la actividad administrativa donde se pone de manifiesto toda su intensidad e importancia la función que cumplen los abogados del Estado y sin necesidad de analizar en detalle las razones históricas que dieron origen al proceso de organización del Cuerpo, veamos algunos de los aspectos funcionalmente más destacables que hoy tienen vigencia, algunos de los cuales no se limitan ya al mero asesoramiento o consejo, sino que requieren una intervención activa y una participación responsable de parte de todos los asesores jurídicos del Estado, cualquiera fuere su categoría o ubicación jerárquica.

En el plano orgánico de la Administración Pública la actividad de los asesores jurídicos se torna fundamental para la aplicación y difusión de dos principios jurídicos esenciales de toda organización administrativa como son la jerarquía y la competencia, cuya efectiva aplicación en forma coordinada y armónica impide el reinado de los intereses de círculo o la constitución de verdaderas repúblicas dentro del Estado, para citar algunas deformaciones que siempre aparecen en el acontecer administrativo.

Ello contribuye a la eficacia de la propia actividad administrativa ya que sin la aplicación de esos principios esenciales no puede concebirse la autoridad, ni el equilibrio entre los órganos que no se hallan en relación de dependencia, ni el respeto por el principio de la idoneidad funcional que tanto se requieren en el Estado de nuestros días cada vez más compelido a satisfacer necesidades impostergables del hombre, como ser individual y social.

Dentro de la misión del abogado estatal lo esencial es velar por el cumplimiento de la legalidad administrativa a través del asesoramiento jurídico, y es este punto quizás, el más controvertido en la práctica administrativa argentina confundida muchas veces por el carácter no vinculante que tienen los dictámenes jurídicos.

Sin embargo, la propia ley 12.954 en el art. 5° pone a cargo del Cuerpo algunas funciones que importan un verdadero control de legalidad sobre la actividad de la Administración Pública. El deber de velar por el recto procedimiento administrativo - que no excluye la colaboración - es evidente que no se agota en las funciones de asesoramiento en el caso particular sometido a consulta sino que exige una gestión activa de corrección de las deficiencias generales o particulares que pueden presentarse, promoviendo el dictado de los actos administrativos conducentes a tal finalidad (6).

La intervención en los contratos administrativos, desde la preparación de los pliegos hasta el asesoramiento en todas las etapas de la contratación, constituye otra función particularmente descripta en la ley, que muchas veces no ha sido cumplida ante la ausencia de la reglamentación que prescribe la norma (7).

Sería injusto no mencionar la gravitación que ha tenido el decreto-ley 19.594/72, al considerar esencial el dictamen jurídico proveniente de los servicios permanentes de la Administración Pública cuando el acto fuera susceptible de afectar derechos subjetivos o intereses legítimos (8).

Sin desconocer la pertinencia de las críticas que la amplitud de la norma puede suscitar, como lo hemos afirmado en alguna oportunidad (9), no puede dejar de reconocerse que la misma ha surtido un efecto general benéfico y moralizador en el tiempo que lleva de aplicación.

Como un acierto normativo en el proceso hacia la juridización de la actividad administrativa también deben destacarse las disposiciones contenidas en el Título IX del decreto 1759/72, al prescribir la necesidad del dictamen jurídico de la Procuración del Tesoro de la Nación o de las delegaciones del Cuerpo como trámite final en los proyectos de actos administrativos de alcance general (10).

Pero las funciones expuestas no agotan el papel que pueden cumplir muchos de los asesores jurídicos que, por imperio de una problemática global, se convierten muchas veces en hombres de acción o de consejo en materias tales como la economía y la política, que una formación humanista e integral ha permitido cultivar.

La universalidad que caracteriza a las principales cuestiones de Administración Pública es un fenómeno por todos conocido lo cual no obsta al reconocimiento objetivo del hecho que la gravitación que en ella tienen los abogados del Estado difiera según los países. No es lo mismo el papel que debe cumplir un asesor jurídico en un país de “régimen administrativo” como tienen algunos Estados de Europa continental y en el nuestro, que aquellos donde no rige un sistema de principios o reglas jurídicas generales, y la Administración Pública se halla, en principio, sometida a las mismas reglas que los particulares.

Es curioso, pero nosotros que tenemos una organización constitucional de raíz anglosajona hemos creado y aplicado instituciones de derecho administrativo que se nutren en otras fuentes, lo que demuestra en definitiva que las instituciones nuestras se modelan dentro de un proceso de adaptación a las exigencias de nuestra realidad vernácula.

Existen hoy día amplias posibilidades para incorporar a los abogados del Estado a un proceso de signo nacional que, sin exclusivismos, inicie una apertura hacia los estudios e investigaciones en las ramas jurídicas o no jurídicas relacionadas con la organización y actividad de la Administración Pública. Pero para ello resulta indispensable organizarse y capacitarse.

Ya no puede aceptarse el ataque superficial de algunos a la organización y capacitación de nuestros asesores jurídicos en la creencia que en la Administración no suelen aplicarse los principios jurídicos esenciales, puesto que siempre habrá de hacerse lo que disponga el superior jerárquico.

Personalmente no dudamos que estas deformaciones pueden ocurrir ni que ocurran, pero pensamos que el remedio para combatirlas no está en el individualismo cerrado ni en el caciquismo que algunos pretenden ejercer sobre otros.
El remedio está indudablemente en la existencia de una organización que jerarquice y a la vez proteja, estimule a todos los integrantes del Cuerpo al desarrollo de actividades útiles a las necesidades que debe satisfacer la Administración contemporánea; en una organización que haga posible la emisión de un dictamen o consejo jurídico - legal dentro del marco de jerarquía e independencia funcional que la naturaleza de la función impone; en la capacitación permanente de los integrantes del Cuerpo en aquellas materias de interés para la Administración Pública.

En un sistema como el nuestro la Administración Pública no puede prescindir de la actividad de los abogados estatales que, al aconsejar decisiones sobre la realidad, normatividad y justicia de los repartos que se realizan en la Administración, contribuyen quizá, más que otros, a la realización de un orden social justo.

Los abogados del Estado pueden dar todavía mucho para la Administración Pública Argentina, pero es justo también que el Estado a su vez tenga que crear las condiciones para el desarrollo de una carrera administrativa estable y digna, acorde con la importancia y jerarquía de las funciones que les permita progresar y vivir con dignidad.

1 – Véase Boquera Oliver, José María, Derecho Administrativo y Socialización, ps. 41 y sigts., Madrid, 1965; Goldschmidt, Werner, Introducción Filosófica al Derecho, p.375, buenos Aires, 1973. La expresión Estado Social de Derecho es también usada por los constitucionalistas; véase: Luder, Italo A., El cambio social y la reforma de la Constitución, en Revista Jurídica de San Isidro, Nº7, p.25, San Isidro, 1974.
2 – Cotta, Sergio, El desafío tecnológico, ps 13 y sigts, ed Eudeba, Buenos Aires, 1970.
3 - Diario de Sesiones, Cámara de Senadores de la Nación, del 15 de noviembre de 1946, p. 369.
4 - Diario de Sesiones, Cámara de Diputados de la Nación, de fecha 30 de enero de 1947, p.39; las afirmaciones del texto pertenecen al diputado ALBRIEU.
5 - Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Venezolana, t. I. ps. 232-233, Caracas, 1972
6 - Ley 12.954, art. 5°, inc. d).
7 - Ley 12.954 art 5°, inc. e).
8 - Decreto-ley 19.549, art. 7°, inc. d) (EL DERECHO, 42-917).
9 - CASSAGNE, JUAN CARLOS, La ley nacional de procedimientos administrativos, EL DERECHO, 42-841.
10 - Decreto 1759/72, art. 106 (EL DERECHO, 42-927).

• Publicado en El Derecho Jurisprudencia General, Tomo 57, Universitas, Buenos Aires, 1975